举报某超市销售过期食品，仅获得0.2元奖励，一名消费者将济南某区食品药品监督管理局告上了法庭。1月2日，济南市中级人民法院发布这样一起“行政奖励案”。
2017年3月13日，贾某某向济南市某区食品药品监督管理局举报一超市销售过期食品，并申请奖励。2017年9月4日，食药监局作出行政处罚决定书，认定贾某某举报事项属实，并对超市作出处罚：没收违法所得2.02元；罚款5万元。此后，食药监局通知贾某某提交相关材料申请举报奖励，并于2017年10月24日向其支付奖励款0.2元。
2017年11月10日，食药监局作出《奖励情况说明》，主要内容为：贾某某举报的某超市经营超过保质期的面包案，已依法处理完毕，根据《济南市奖励办法》的有关规定，应给予原告的奖励金额为0.2元。
对此，贾某某不服，提起行政诉讼，请求撤销《奖励情况说明》，重新依法作出举报奖励。一审法院判决驳回原告贾某某的诉讼请求。
贾某某不服，提起上诉。济南市中级人民法院二审对一审法院查明的事实予以确认。另查明，济南市食品药品监督管理局和济南市财政局根据《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国药品管理法》等相关法律、法规和13号《奖励办法》，于2016年1月1日发布并实施了《济南市奖励办法》，有效期五年。2017年8月9日，国家食品药品监管总局和财政部对13号《奖励办法》进行了修订，公布并实施了67号《奖励办法》，同时废止了13号《奖励办法》。
济南市中级人民法院经审理认为，贾某某因举报食品违法行为并详细提供了被举报方的违法事实、线索及直接证据，举报内容与违法事实相符，被上诉人某食药监局依法查处后应依法给予上诉人贾某某一级举报奖励，各方当事人对此无异议,予以确认。67号《奖励办法》对一级举报奖励的规定为“一般按涉案货值金额或者罚没款金额的4％—6％（含）给予奖励。按此计算不足2000元的，给予2000元奖励”，《济南市奖励办法》对一级举报奖励的规定为“按案件货值金额的10％给予奖励”。本案涉案商品货值金额为2.02元，上诉人贾某某主张应适用67号《奖励办法》对其进行奖励，奖励金额至少为2000元，被上诉人某食药监局适用《济南市奖励办法》对上诉人贾某某予以奖励，奖励金额为0.2元。虽然上诉人贾某某的诉讼请求表述为请求撤销《奖励情况说明》，但其诉讼实质系对被上诉人某食药监局作出的奖励行为不服而提起。因此，案件的争议焦点问题是：某食药监局对贾某某作出的奖励行为适用法律规范是否正确。
规范性文件，是指在规章以下，行政机关在法定职权范围内，按照法定程序制定并公开发布的，对公民、法人或其他组织具有普遍约束力，可以反复适用的行政公文。县级以上人民政府工作部门制定的规章以下规范性文件，为部门规范性文件。《济南市奖励办法》与67号《奖励办法》均属于政府工作部门针对食品药品违法举报奖励行为而制定的部门规范性文件。在具体案件中，如果部门规范性文件规定不一致并导致行政行为结果不同时，在如何适用问题上，现行法律、法规未作出明确规定。
对此，办案法官分析，首先，应审查部门规范性文件的合法性、地域性和有效性。本案中，67号《奖励办法》及《济南市奖励办法》均系现行合法、有效的部门规范性文件，在适用地域上未作出特别规定，在内容一致的情况下均可适用于本案。
其次，在上下级部门规范性文件均有效的情况下，如果下级部门规范性文件与上级部门规范性文件不一致，应优先适用上级部门规范性文件规定。本案中，《济南市奖励办法》是根据13号《奖励办法》制定的。2017年8月9日，国家食品药品监管总局和财政部对13号《奖励办法》进行了修订，公布并实施了67号《奖励办法》，同时废止了13号《奖励办法》。《济南市奖励办法》没有明文废止，其规定的内容与67号《奖励办法》相一致的部分，应当具有法律效力，但与67号《奖励办法》不一致的部分，应适用67号《奖励办法》相关规定。
第三，在优先适用上级部门规范性文件的同时，还应遵循对行政相对人有利的原则选择适用部门规范性文件。本案中，2017年8月9日实施的67号《奖励办法》，根据我国经济的发展情况，作出了“一般按涉案货值金额或者罚没款金额的4％—6％（含）给予奖励。按此计算不足2000元的，给予2000元奖励”的规定；《济南市奖励办法》对一级举报奖励的规定为“按案件货值金额的10％给予奖励”。本案涉案商品货值金额为2.02元，如适用67号《奖励办法》，上诉人贾某某获得的奖励金额至少为2000元，如适用《济南市奖励办法》，上诉人贾某某获得的奖励金额为0.2元。在适用上下级部门规范性文件导致行政行为结果出现较大差异时，应遵循有利于行政相对人的原则，被上诉人某食药监局于2017年9月对上诉人贾某某实施奖励时，应适用67号《奖励办法》的相关规定。
此外，行政奖励应符合诚信原则。行政机关制定并发布的有关违法行为举报奖励办法既属规范性文件，又属政府的公开承诺，有关行政机关在执法过程中应严格遵守，在公民、法人或其他组织的举报行为符合上述办法的规定时，应遵循诚信原则给予承诺的行政奖励。67号《奖励办法》关于奖励数额不低于2000元的规定，应属对举报人的承诺，若不予兑现，有违诚信原则。
行政机关适用法律规范还应当结合社会形势，并与相关政策相一致。适用67号《奖励办法》的相关规定对上诉人贾某某予以奖励，更加契合当前的食品药品监管政策和制定食品药品违法行为举报奖励办法的立法目的。
不可否认的是，对食品药品违法行为举报奖励催生了“职业打假人”这一特殊群体。应在营造营商环境、鼓励投诉举报和抑制“职业打假人”之间进行兼顾和平衡。在这起案件中，被上诉人某食药监局在二审法庭调查结束后向法院提交了《关于对贾某某相关情况的说明》及相关证据，主张上诉人贾某某系“职业打假人”，并存在涉嫌敲诈勒索、扰乱行政机关办公秩序等行为。对上诉人贾某某的上述行为，被上诉人某食药监局在行政程序中未予以认定并处置，在本案一审、二审诉讼过程中也未向人民法院提出答辩意见并提供相应证据，根据行政诉讼相关举证规则，对被上诉人某食药监局提交的《关于对贾某某相关情况的说明》及相关证据不予采纳。在法律允许的范围内进行打假对规范食品药品安全行为具有积极意义，但是以打假的名义对食品药品生产、销售厂商等进行威胁、敲诈的行为扰乱了营商秩序，不具有正当性，不应予以支持。如果被上诉人某食药监局确有证据证明上诉人贾某某在投诉举报过程中存在违法行为，可另行依法予以查处。
为此，济南中院判决撤销一审法院判决，撤销某食药监局对贾某某作出的奖励行为，并责令其重新对贾某某作出奖励行为。
齐鲁晚报·齐鲁壹点记者 马云云 崔岩 通讯员 孙继发 刘俊杰
